Lainsäädäntö

Uusi unionin tuomioistuimen tuomio korostaa unionin oikeuden tavoitteita ja viranomaisen riippumattomuutta

Tuomioistuimen Saksan liittotasavaltaa koskeva ratkaisu on linjaus koko Euroopan unionille. Siirtohinnoittelua koskevan lainsäädännön valmistelu osoitti, että kansallisen viranomaisen toiminnan riippumattomuudesta on huolehdittava myös Suomessa.

10/2021

teksti Joonas Tervo ja Nora Kankaanrinta

kuvat Pexels

Euroopan unionin tuomioistuimen tehtävänä on varmistaa, että EU:n lainsäädäntöä tulkitaan ja sovelletaan samalla tavalla kaikissa EU-maissa ja että EU:n jäsenvaltiot sekä EU-toimielimet noudattavat unionin lainsäädäntöä. Sähkö- ja maakaasumarkkina-asioissa unionin tuomioistuimen ratkaisut ovat merkittäviä, sähkö- ja maakaasumarkkinoiden toimivuuden perustuessa mitä suurimmassa määrin unionin oikeuteen. Unionin tuomioistuimessa käsitellään myös jäsenvaltioita vastaan nostetut rikkomuskanteet, jos jonkin jäsenvaltion ei ole katsottu täyttävän sille unionin lainsäädännössä asetettuja velvoitteita.

Euroopan unionin tuomioistuin katsoi 2. syyskuuta 2021 antamassa tuomiossaan C-718/18, että Saksan liittotasavalta ei ollut pannut asianmukaisesti täytäntöön unionin sähkömarkkinadirektiiviä ja maakaasumarkkinadirektiiviä. Kyseessä oli Euroopan komission nostama rikkomusmenettely Saksan liittotasavaltaa vastaan. Komission perusti kanteensa neljään kanneperusteeseen, jotka kaikki koskivat sähkö- ja maakaasumarkkinadirektiivien virheellistä saattamista osaksi Saksan kansallista lainsäädäntöä (Energiewirtschaftsgesetz, ”EnWG”). Tuomion mukaan Saksa oli rikkonut edellä mainittujen direktiivien velvoitteita kaikkien kanneperusteiden osalta.

Ensimmäinen kanneperuste – vertikaalisesti integroituneen yrityksen määritelmän rajaaminen

Ensimmäinen kanneperuste koski vertikaalisesti integroituneen yrityksen määritelmää. Komissio katsoi, että sähkömarkkinadirektiivin määritelmä on saatettu virheellisesti osaksi Saksan EnWG:tä, sillä se on rajattu kattamaan vain Euroopan unionissa toimivat yritykset.

Vertikaalisesti integroituneella yrityksellä (VIY) tarkoitetaan sähkömarkkinadirektiivissä ”sähköalan yritystä tai sähköalan yritysten ryhmää, jossa samalla henkilöllä tai samoilla henkilöillä on oikeus käyttää, joko suoraan tai välillisesti, määräysvaltaa ja jossa yritys tai yritysten ryhmä harjoittaa ainakin joko sähkön siirtoa tai jakelua ja ainakin joko sähkön tuotantoa tai toimittamista.” Maakaasumarkkinadirektiivissä määritellään vastaavin sanakääntein maakaasumarkkinoilla toimiva VIY.

Määritelmä on merkityksellinen, sillä vertikaalisesti integroituneisiin yrityksiin kohdistuu direktiivien mukaan eriyttämistä koskevia säännöksiä, joilla pyritään turvaamaan verkonhaltijan riippumattomuus tuotantoon ja toimituksiin liittyvistä intresseistä. Eriyttämisjärjestelmällä pyritään poistamaan tehokkaasti eturistiriitoja tuottajien, toimittajien ja siirtoverkonhaltijoiden väliltä, jotta voidaan luoda kannustimia tarvittaville investoinneille ja turvata uusien yrittäjien pääsy markkinoille avoimen ja tehokkaan sääntelyjärjestelmän avulla.

Komissio katsoi, että Saksan lainsäädäntöön säädetty VIY:n alueellinen soveltamisalan rajoitus ei ollut sähkö- ja maakaasumarkkinoiden määritelmien mukainen. Saksa puolusti lainsäädäntöään toteamalla muun muassa, että asian linjaaminen komission vaatimalla tavalla merkitsisi EU:n sääntelyvallan laajentamista sisämarkkinoiden ulkopuolelle.

Tuomioistuin tulkitsi asiaa komission tavoin ja katsoi, että asiassa on hyväksyttävä VIY:n käsitteen laaja tulkinta, jonka perusteella siihen voidaan tarvittaessa sisällyttää unionin alueen ulkopuolella harjoitettu toiminta. Tuomioistuimen mukaan sähkö- ja maakaasumarkkinadirektiivien sanamuodossa ei mainita mitään seikkaa, joka liittyisi alueeseen, jolla VIY harjoittaa toimintaansa tai jolla sillä on kotipaikka. Tästä seuraa tuomioistuomen mukaan se, ettei näissä säännöksissä aseteta mitään nimenomaista VIY:n käsitteen alueellista rajoitusta, jolla tämä käsite rajattaisiin koskemaan ainoastaan unionin alueella harjoitettuja toimintoja.

Tuomioistuin totesi, ettei sähkö- tai maakaasumarkkinadirektiiveissä säännellä unionin ulkopuolella sijaitsevia markkinoita, vaan niissä ainoastaan esitetään VIY:n käsitteen määritelmä. Tuomioistuin korosti, että sillä varmistetaan näiden direktiivien tehokas soveltaminen välttämällä tiettyjen sellaisten vaatimusten kiertäminen, jotka ovat tarpeen tehokkaan eriyttämisen takaamiseksi ja siten sähkön ja maakaasun sisämarkkinoiden toimintaedellytysten parantamiseksi.

Toinen kanneperuste – karenssiaikojen soveltaminen

Toinen kanneperuste koski sähkö- ja maakaasumarkkinadirektiiveissä säädettyä karenssiaikaa ja siihen, keneen sitä tulee soveltaa. Direktiivien mukaan siirtoverkonhaltijan hallinnoinnista vastaavalla henkilöllä ja/tai sen hallintoelinten jäsenillä ei saa olla nimitystään edeltävien kolmen vuoden aikana suoraan eikä välillisesti minkäänlaista muuta ammatillista asemaa tai vastuuta, etua tai liikesuhteita missään muussa VIY:n osassa tai sen määräysvaltaa käyttävässä osakkeenomistajassa.

Komission katsoi, että karenssiaikaa koskevia säännöksiä on sovellettava kaikkiin asemiin tai tehtäviin ja kaikkiin sekä suoriin että välillisiin intresseihin tai liikesuhteisiin VIY:ssä, sen liiketoimintahaaroissa, siihen kuuluvissa yrityksissä ja sen muissa enemmistöomistajissa kuin siirtoverkonhaltijassa. Saksan EnWG:ssä sähkö- ja maakaasumarkkinadirektiivin säännösten soveltaminen rajoitetaan kuitenkin vain VIY:n niihin osiin, jotka harjoittavat toimintaansa energia-alalla.

Tuomioistuin katsoi, että asiassa ei voida päätellä, että VIY:n osat, jotka eivät toimi sähkö- tai maakaasualalla, jäisivät tämän käsitteen ulkopuolelle siten, etteivät ne kuuluisi sähkö- ja maakaasumarkkinadirektiivien tehokasta eriyttämistä koskevien säännösten soveltamisalaan. Tällainen rajoittava tulkinta paitsi vaarantaisi tehokkaan eriyttämisen takaamisen tavoitteen, myös johtaisi yrityksen keinotekoiseen jakamiseen, joka ei vastaa taloudellista todellisuutta.4

Kolmas kanneperuste – siirtoverkonhaltijan työntekijöiden omistusosuudet VIY:n pääomasta

Komission kolmas kanneperuste koski sitä, että Saksan lainsäädännön mukaan velvollisuutta luovuttaa VIY:n pääomasta hankkimat osuudet sovelletaan vain osakkeisiin, jotka ovat riippumattoman siirtoverkonhaltijan johdon hallussa, eikä sen työntekijöiden hallussa oleviin osakkeisiin. Komission mukaan, vaikka siirtoverkonhaltijan työntekijät eivät voi tehdä liikkeenjohtoa koskevia päätöksiä, he voivat vaikuttaa työnantajansa toimintaan, minkä perusteella näiden työntekijöiden on myös luovuttava VIY:n pääomasta ennen 3.3.2012 hankkimistaan osuuksista.

Unionin tuomioistuin katsoi asiaa komission tavoin ja totesi, että direktiivin säännöksen sanamuodosta ilmenee selvästi, että sekä siirtoverkonhaltijan johtoon kuuluvilla henkilöillä että sen työntekijöillä ei saa olla suoraan tai välillisesti minkäänlaista etua missään VIY:n osassa, lukuun ottamatta siirtoverkonhaltijaa, eikä heillä ole oikeutta saada siltä suoraan tai välillisesti minkäänlaista taloudellista etua. Tuomioistuimen mukaan näin ollen henkilöiden, joilla on intressi VIY:n toisessa osassa, on valittava, säilyttävätkö he omistusoikeutensa vai luovuttavatko he sen, voidakseen hoitaa tehtäviään siirtoverkonhaltijassa. Kyseiset säännökset eivät myöskään estä kyseisten omistusosuuksien myymistä markkinahintaan tai niiden vaihtamista siirtoverkonhaltijan omistusosuuksiin.

Unionin tuomioistuin korosti kummankin, eriyttämistä koskevan kanneperusteen osalta jälleen sääntelyn tavoitteita. Tuomioistuin totesi, että kyseisten sääntöjen tavoitteena on taata ”tehokas eriyttäminen”, mikä mahdollistaa täyden ja tehokkaan riippumattomuuden siirtoverkonhaltijan ja VIY:n välillä niiden etujen välisten ristiriitojen poistamiseksi, jotka liittyvät yhtäältä sähkön tai maakaasun tuotanto- ja toimitustoimintaan ja toisaalta siirtoverkon hallintaan. Tuomioistuimen mukaan eriyttäminen on tarpeen energian sisämarkkinoiden toimivuuden ja energian toimitusvarmuuden varmistamiseksi ja tehokkaalla eriyttämisellä pyritään mahdollistamaan syrjimätön verkkoon pääsy, joka on toimivien energian sisämarkkinoiden perustekijä.

Neljäs kanneperuste – sääntelyviranomaisen riippumattomuus

Neljäs ja viimeinen komission kanneperuste koski kansallisen sääntelyviranomaisen yksinomaisen toimivallan loukkaamista siltä osin kuin EnWG:n 24 §:n ensimmäisessä virkkeessä säädetään Saksan liittohallitukselle valtuudet vahvistaa siirto- ja jakelutariffit sekä määrittää kansallisiin verkkoihin pääsyä koskevat edellytykset ja tasapainottamispalvelujen tarjoamisen edellytykset. Sähkö- ja maakaasumarkkinadirektiivien nojalla toimivalta kuuluu yksinomaan kansalliselle sääntelyviranomaiselle.

Komissio katsoi, että liittovaltion hallituksen energiatalouslain 24 §:n ensimmäisen virkkeen nojalla antamat asetukset ovat direktiivin säännösten vastaisesti kansalliselle sääntelyviranomaiselle osoitettuja, kyseisen viranomaisen sääntelytehtävien hoitamisen kannalta ”erittäin yksityiskohtaisia ohjeita”. Kyseisissä asetuksissa vahvistetaan menettely ja toimintatavat, joita on noudatettava verkkotariffeja määritettäessä, ja säädetään poistomenettelyn ja indeksiin sitomisen kaltaisista yksityiskohtaisista seikoista ja ne sisältävät verkkoon pääsyn edellytyksiä koskevia yksityiskohtaisia säännöksiä.

Saksa puolusti lainsäädäntöään toteamalla muun muassa, että Euroopan perussopimuksen (SEUT 194 artiklan 2 kohdan) nojalla jäsenvaltiot ovat edelleen toimivaltaisia määrittämään energiavarojensa hyödyntämisen edellytykset. Varsinkin kun otetaan huomioon muun muassa tavoite ydinenergiatuotannon lopettamisesta vuoteen 2022 mennessä, sähkön ja maakaasun siirtoverkkoja olisi ”laajennettava olennaisesti” varmistaen samalla, että niihin liittyvät kustannukset eivät ylitä kuluttajien kannalta hyväksyttävää suuruusluokkaa. Ruotsi tuki Saksan näkemystä.

Unionin tuomioistuin korosti tuomiossaan vahvasti verkkovalvontaviranomaisten riippumattomuutta kansallisesta poliittisesta vallasta sekä unionin oikeuden tasolla säädettyjä tavoitteita. Tuomioistuin vetosi jälleen julkisasiamiehen ratkaisuehdotukseen ja totesi, että ”kansallisten sääntelyviranomaisten täysi riippumattomuus talouden toimijoista ja julkisista elimistä, riippumatta siitä, ovatko ne hallinnollisia vai poliittisia elimiä, ja viimeksi mainitussa tapauksessa siitä, ovatko ne toimeenpanovallan vai lainsäädäntövallan käyttäjiä, on tarpeen sen takaamiseksi, että niiden tekemät päätökset ovat puolueettomia ja syrjimättömiä, sulkemalla pois mahdollisuus, että hallitukseen, enemmistöön tai joka tapauksessa poliittiseen valtaan kytkeytyvät yritykset ja taloudelliset edut saisivat etuoikeutettua kohtelua.” Tuomioistuimen mukaan lisäksi täysi eriyttäminen poliittisesta vallasta mahdollistaa sen, että kansallinen sääntelyviranomainen voi noudattaa toiminnassaan pitkän aikavälin näkemystä, joka on tarpeen sähkö- ja maakaasumarkkinadirektiivien tavoitteiden toteuttamiseksi. Tuomioistuimen mukaan sähkö- ja maakaasudirektiivien tulkitseminen siten, että kansallisen hallituksen olisi sallittua vahvistaa tai hyväksyä kansallisiin verkkoihin pääsystä perittävien tariffien ja tasapainottamispalvelujen tariffien laskentamenetelmät, joita kansallisen sääntelyviranomaisen olisi käytettävä, vaarantaisi näiden direktiivien tavoitteet.

Saksan liittotasavalta väitti lisäksi, että 13.6.1958 annetussa tuomiossa Meroni v. korkea viranomainen (9/56, EU:C:1958:7) vahvistettuja periaatteita sovelletaan myös silloin, kun unionin lainsäätäjä on antanut toimivaltuuksia riippumattomille kansallisille viranomaisille. Näiden periaatteiden mukaan toimivaltaa voidaan myöntää asianomaisille viranomaisille vain siinä tapauksessa, että unionin lainsäätäjä on ensin antanut riittävän täsmälliset säännökset kyseisten viranomaisten tehtävistä ja toimivaltuuksista. Kun unionin lainsäätäjä ei ole antanut tällaisia säännöksiä, jäsenvaltioiden on Saksan liittotasavallan mukaan itse annettava ne. Sen mukaan sama velvollisuus voidaan johtaa demokratiaperiaatteesta ja oikeusvaltioperiaatteesta, jotka ovat osa Saksan liittotasavallan perustavanlaatuisia poliittisia ja valtiosäännön rakenteita, joita unionin on sen perustamissopimuksen SEU 4 artiklan 2 kohdan nojalla on kunnioitettava.

Tuomioistuin totesi, että demokratiaperiaatetta ilmentää täysimääräisesti se lainsäädäntömenettely, jonka kuluessa sähkö- ja maakaasudirektiivit (2009/72 ja 2009/73) annettiin. Tuomioistuimen mukaan tämä on jäsenvaltioille yhteisenä periaatteena otettava huomioon, kun direktiivejä ja erityisesti sen kyseessä olevia säännöksiä tulkitaan. Unionin tuomioistuin totesi lisäksi, ettei demokratiaperiaate ole esteenä sellaisten hallintoviranomaisten olemassaololle, jotka sijoittuvat klassisen hierarkkisen hallinnon ulkopuolelle ja jotka ovat jokseenkin riippumattomia hallituksesta ja joilla on usein sääntelytehtäviä tai jotka suorittavat tehtäviä, jotka on varjeltava poliittiselta vaikutukselta, mutta jotka ovat kuitenkin velvollisia noudattamaan lakia toimivaltaisten tuomioistuinten valvonnassa. Se, että kansallisille sääntelyviranomaisille annetaan yleisestä hallinnosta riippumaton asema, ei sellaisenaan poista näiltä viranomaisilta niiden demokraattista legitimiteettiä, koska ne eivät jää kaiken parlamentaarisen vaikutusvallan ulkopuolelle.

Tuomioistuin täsmensi, että päätöksenteon itsenäisyys edellyttää, että sähkömarkkinadirektiivin mukaisia sääntelytehtäviä hoitaessaan ja -toimivaltuuksia käyttäessään kansallinen sääntelyviranomainen tekee päätöksensä itsenäisesti ja pelkästään yleisen edun perusteella varmistaakseen kyseisellä direktiivillä tavoiteltujen päämäärien noudattamisen ilman, että sen olisi noudatettava muilta julkisilta tai yksityisiltä elimiltä saamiaan ohjeita. Tuomioistuin totesi, että riippumattomuusvaatimus ei estä hallituksen laatimien yleisten suuntaviivojen noudattamista, mutta että näiden säännösten sanamuodosta ilmenee kuitenkin selvästi, etteivät tällaiset yleiset suuntaviivat koske sähkö- tai maakaasumarkkinadirektiivissä tarkoitettuja sääntelytehtäviä ja toimivaltuuksia.

Unionin tuomioistuin totesi myös, että yksinomaan kansallisille sääntelyviranomaisille annettu toimivalta ja niiden riippumattomuus on taattava kaikkiin poliittisiin elimiin nähden. Riippumattomuus on taattava sekä suhteessa hallitukseen, että kansalliseen lainsäätäjään nähden, lainsäätäjä ei voi ottaa osaa toimivaltuuksista pois kansallisilta sääntelyviranomaisilta ja antaa niitä muille julkisille elimille.

Lue myös

Lainsäädäntö

EU uudistaa päästökauppaa

Euroopan unioni uudistaa päästökauppadirektiivin pyrkiessään kohti uutta, kiristettyä päästötavoitetta vuodelle 2030. Euroopan komission tavoitteena on sekä kiristää päästörajoja että laajentaa päästökauppaa uusille sektoreille.

06/2021

Lainsäädäntö

Uusiutuvan energian tukijärjestelmien kannattavuus puntarissa

Vuonna 2011 avattiin uusiutuvan energian syöttötariffijärjestelmä, jossa tukitaso määräytyy hallinnollisesti. Vuonna 2018 toteutettiin tukien teknologianeutraali tarjouskilpailu, jossa tukitaso muodostui huomattavasti tariffijärjestelmän tukitasoa alhaisemmaksi. Miten erot näkyvät hankkeiden kannattavuudessa?

09/2020

Lainsäädäntö

Älyverkkoforum etsii keinoja rikastaa energiankuluttajan roolia

Älyverkkoforum etsii konkreettisia ehdotuksia lainsäädännön kehittämiseksi. Työn keskiössä ovat kulutusjouston, kuluttajien valinnanmahdollisuuksien ja energiayhteisöjen kehittäminen.

06/2020